《市人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》解读

1、什么行政规范性文件？

答：行政规范性文件是指行政机关和法律、法规授权实施公共管理的组织，依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的除政府规章以外的行政公文。

2、行政规范性文件有哪些形式？

答：行政规范性文件既可以是条文式，也可以是段落式。

3、如何正确界定规范性文件？

答：有以下两种方式：

一是从文件文种上界定。行政规范性文件一般以决定、公告、通告、意见、通知等文种的公文出现；通报、报告、请示、议案等4种文种的公文不能作为行政规范性文件；批复、函、纪要一般不宜作为行政规范性文件。

二是从文件内容上界定。规范性文件的内容应当同时具备 “四性”，即行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性。

（1）行政性。一方面，文件的制定主体是各级人民政府，县级以上人民政府工作部门、法律法规授权实施公共管理的组织、省以下实行垂直管理的部门。而议事协调机构、部门派出机构、临时机构、部门内设机构，不具有法定行政管理职权，不得制定规范性文件。另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。如行业技术标准和技术操作不能作为行政规范性文件。

（2）外部性。文件内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，而不是单纯规定行政机关内部事务。如：适用于行政机关内部的工作考核和督导检查文件，对机关事业单位工作人员奖惩、任免、工资、福利等方面制定的文件，对本机关或下级机关制定的工作计划、工作要点，成立领导小组、议事机构的通知，商洽性工作函，以及财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项的规定和下达预算、分配资金、批复项目的文件等，不能作为行政规范性文件。

（3）普遍适用性。文件适用于不特定的公民、法人或者其他组织人，而不是特定的管理相对人。如对特定人和特定事项发布的通报、通知、公告，行政许可、行政处罚、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议决定，以及征地补偿安置和房屋征收补偿方案，不能作为规范性文件。

（4）反复适用性。文件在一段时间内，对其管理的同类事务可以重复适用，而不是只能使用一次，这个时间段可以是几个日、几个月或者几年。

4、如何理解“涉及公民、法人或者其他组织的权利义务”？

答：是指文件明确规定公民、法人或者其他组织能够干什么、不能干什么、必须干什么；能够怎么干、不能怎么干、必须怎么干，可以获得什么利益、应当承担什么义务，履行了义务能够得到什么、不履行义务会受到什么处理，等等。它是识别行政规范性文件的关键，只有文件内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，才能界定为行政规范性文件。如各类专项行动、阶段性整顿方案及工作流程规定，一般不涉及公民、法人和其他组织的权利义务，通常不作为行政规范性文件，但若其内容涉及外部相对人的权利义务，应作为行政规范性文件；再如各类指导意见、产业发展规划、行业规划，在性质上属于行政指导，通常不具有强制性，不会发生影响外部相对人权利义务的效果，一般不作为行政规范性文件，但若其内容实质上影响外部相对的权利义务的，或者规划中带有约束性效果的，应作为行政规范性文件。

5、其他不纳入行政规范性文件管理的情形？

    答：（1）小区、地名命名的批复：(2）行政机关的“三定”规定；（3）应急预案。（4）涉密和依法不公开的文件。